Extern granskning av Norra Kistagrenen visar brister i styrning och riskhantering

Norra Kistagrenen är försenad. Dessutom har projektet fram till nu blivit 3,2 miljarder kronor dyrare än vad som beräknades år 2016. Ett intensivt analysarbete pågår just nu som ska ligga till grund för kommande beslut om trafikstart.

Granskningen visar att tvärbaneprojektet redan från start präglades av allvarliga brister i besluts- och budgetunderlag, svag styrning och kontroll samt problem med totalentreprenaden. Därtill kom även utmaningar kopplade till pandemin och kriget i Ukraina. Sammantaget fick detta till följd att arbetet avstannade och att underentreprenörer inte fick betalt för utfört arbete.  

Hösten 2024 uppdagades också att trafikförvaltningen i strid mot gällande policy hade ställt ut betalningsgarantier till underleverantörer. I november 2024 beslutade Regionstyrelsen att tillsätta en extern oberoende granskning av investeringsprojektet Program Tvärbanan Norra Kistagrenen, dess styrning och uppföljning. Uppdraget gick till revisionsföretaget KPMG.

Syftet med granskningen har varit att genomlysa hela programmet från och med 2016 när det upphandlades. Det inkluderar beslutet om tilläggsavtal, betalningsgarantierna, det förnyade genomförandebeslutet, hävningen av avtalet och arbetet efter hävningen.  Utöver att få en tydlig bild av vad som gått fel i just Norra Kistagrenen, syftar granskningen också till att dra lärdomar som kan användas i andra stora investeringsprojekt inom Region Stockholm.

Tydliga rekommendationer

Granskningen har framför allt fokuserat på avgörande händelser under projektets genomförande och pekar på flera ekonomiska felbedömningar och felaktiga riskbedömningar.  

– Granskningen av tvärbaneprogrammet visar på flera brister och förbättringsområden. Nu behöver trafikförvaltningen ta fram handlingsplaner kopplat till rekommendationerna och stärka den interna kontrollen. I tillägg inleder Regionledningskontoret ett arbete med att se över styrningen av investeringsverksamheten, säger Katarina Holmgren, ekonomidirektör, Region Stockholm.

– Förseningarna och kostnadsökningarna i projektet är mycket allvarliga. Vi har det senaste året genomfört ett omfattande förbättringsarbete med förstärkta rutiner, tydligare mandat, utbildningsinsatser och kontrollfunktioner. Framåt fortsätter vi att höja kvaliteten i våra processer utifrån uppdaterade riktlinjer, rutiner och instruktioner, säger Erik Norling, tf chef för trafikförvaltningen tillika vd för AB SL.

Brister enligt KPMG:s granskningsrapport

Den externa granskningen pekar på flera brister i hur Norra Kistagrenen har styrts och följts upp. Det handlar framför allt om intern kontroll, hur risker hanterats och hur återrapporteringen har fungerat.

Ett av de grundläggande problemen går tillbaka till själva starten av projektet 2016 och det genomförandebeslut som då togs, som byggde på otillräckliga beslutsunderlag och en brist på djupare kunskap om projektets komplexitet. Redan där fanns det en tydlig risk för att både budget och tidplan inte skulle hålla.

När totalentreprenaden sedan upphandlades fortsatte problemen. Projektet har dragits med många ändringar och tilläggsarbeten (så kallade ÄTA-arbeten), samtidigt som riskerna inte värderades korrekt. Att man valde totalentreprenad som upphandlingsform har också gjort det svårare att följa upp och styra projektet i detalj. Den minskade insynen har påverkat både utgifterna och tidplanen negativt, särskilt efter att ersättningsformen och samverkansmodellen ändrades.

Ytterligare en svaghet som granskningen lyfter fram är att medarbetare till stor del behövt hålla sig uppdaterade på regler, riktlinjer och arbetssätt på egen hand, utan tillräckligt stöd från organisationen. Samtidigt har den interna kontrollen varit otillräcklig, vilket lett till flera felaktiga beslut under projektets gång.

En särskilt kritisk punkt är att i det ursprungliga genomförandebeslutet från 2016 inte hade en riskreserv som var anpassad efter de risker som då hade identifierats. Det fanns därmed inte tillräckligt med marginaler för att hantera osäkerheter, och i takt med att nya risker dök upp, har riskreserven behövt öka steg för steg. Riskreserven som fastställdes i det förnyade genomförandebeslutet i juni 2024 var förbrukad redan i december samma år.

KPMG:s rekommendationer

KPMG lämnar med anledning av rapporten ett antal rekommendationer:

• Trafikförvaltningen rekommenderas att utveckla och stärka sin interna kontroll och uppföljningsstruktur för att säkerställa att regler, riktlinjer och rutiner följs.  

- Inför genomförandebeslut behöver en tydlig plan för riskhantering tas fram, och ett beprövat arbetssätt för riskuppföljning finnas på plats inom investeringsprojektet. 

- Återrapporteringen behöver vara transparent och underliggande data stämma överens inom olika rapporteringsstrukturer och mellan olika instanser.  

• Trafikförvaltningen rekommenderas att säkerställa en rutin för att i sina investeringsprojekt löpande se över, utveckla och anpassa anvisningar och rutiner utifrån de lärdomar som görs.  
• Trafikförvaltningen rekommenderas att säkerställa att medarbetare löpande får kommunikation och utbildning i gällande regler, riktlinjer och rutiner, samt specifikt när sådana uppdateras, dels från Region Stockholm, dels internt inom trafikförvaltningen.  
• Region Stockholms riktlinjer och trafikförvaltningens rutiner behöver tydliggöra att en behovsanpassad uppföljningsstruktur är nödvändig för att på bästa sätt löpande kunna följa upp tids- och kostnadsutvecklingen inom ett projekt eller program. Det inkluderar kravställning på och uppföljning av entreprenör/leverantör oavsett om det är fråga om en  utförandeentreprenad eller totalentreprenad.  
• Anvisning för trafikljusrapporteringen av TKI (tid, kostnad, innehåll) rekommenderas att förtydligas, främst avseende vad respektive färg avser för åtgärd samt vem som ska agera. Förslagsvis inkluderas det i Region Stockholms riktlinjer som trafikförvaltningens rutiner anpassas efter.  
• Region Stockholm rekommenderas att tydliggöra sina riktlinjer avseende hantering av riskreserv inom investeringsprojekt av denna karaktär och omfattning. Detta för att tydliggöra vad riskreserven ska grundas på samt för att förtydliga kopplingen till program- eller projektledningens riskhanteringsprocess. Därtill rekommenderas att trafikförvaltningen anpassar sina anvisningar och rutiner vid uppdaterade riktlinjer. 
• Region Stockholm rekommenderas att uppdatera sina riktlinjer för investeringsbeslut för att tydliggöra behovet av att kostnadsökningar och överskridande av uppskattad tid eskaleras direkt när de identifieras. Därtill rekommenderas att trafikförvaltningen anpassar sina anvisningar och rutiner efter uppdaterade riktlinjer.  
• Region Stockholm rekommenderas att uppdatera sina riktlinjer för investeringsbeslut för att tydliggöra om gränsvärdet för avvikelsehantering gäller enbart för ett programs beslutade budget eller även på projekt-/delprojektnivå. Därtill rekommenderas att trafikförvaltningen anpassar sina anvisningar och rutiner efter uppdaterade riktlinjer.  

Rapporten överlämnas vid regionstyrelsens möte den 17 juni.

Efter godkännande i regionstyrelsen kan rekommendationerna i rapporten lämnas över till trafikförvaltningen för fortsatt arbete och implementering i förvaltningen.

Uppdatering den 19 juni: Återrapporteringen av granskningen godkändes

Vid sitt möte den 17 juni beslutade regionstyrelsen att godkänna återrapporteringen av granskningen av programmet Tvärbanan Norra Kistagrenen. Regionstyrelsen beslutade också att överlämna granskningsrapporten till trafiknämnden med rekommendation om att genomföra åtgärder i enlighet med rapportens rekommendationer. 
Vidare beslutades att regiondirektören ska genomföra en översyn av Region Stockholms styrande dokument för investeringar utifrån granskningsrapportens rekommendationer.

Läs mer om Kistagrenen: Tvärbanans utbyggnad till Helenelund